淺談中心城區(qū)征收安置工作
永州市城興投資建設(shè)有限責(zé)任公司 呂博
當(dāng)前，我市中心城區(qū)正處于城市化進程快步發(fā)展時期，而土地、房屋征收困難已經(jīng)是制約城市建設(shè)發(fā)展的瓶頸，幾乎寸步難行。因土地、房屋征收問題引起的一系列矛盾，不但使城市建設(shè)受阻，也造成了社會不穩(wěn)定。在《物權(quán)法》實施的背景下，城市規(guī)模的擴張與土地、房屋征收之間的矛盾日益凸顯，我市土地房屋征收困難的核心是安置的矛盾，如何化解安置矛盾、加快土地房屋征收工作從而獲得城市的快速發(fā)展，需要廣大城市建設(shè)者們深思?，F(xiàn)將土地房屋征收和安置存在的問題分析及解決問題的工作設(shè)想如下：
一、土地房屋征收和安置工作的現(xiàn)狀
(一)我市安置模式的歷史追溯及各優(yōu)、劣點
1、80年代中期至90年中后期的安置辦法。
處于計劃經(jīng)濟時代的80年代中期至90年代的中后期，土地征用采用招收符合條件的失地農(nóng)民到國家或集體企業(yè)上班的招工安置模式，即“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。失地農(nóng)民在被招收為國家固定工后，有了穩(wěn)定的工資收入，基本生活得到保障，同時獲得了國家提供的養(yǎng)老、醫(yī)療等福利和社會保障，這是在當(dāng)時計劃經(jīng)濟時代較好的一種模式。但到90年代末，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立，戶籍制度、用工制度、社會保障制度的深入改革，招工安置模式已嚴重滯后，政府已經(jīng)不能隨意將失地農(nóng)民安置到企業(yè)中去，且因國家對企業(yè)實施的“抓大放小”政策，部分中小企業(yè)效益下滑，紛紛倒閉，當(dāng)時又因城市建設(shè)未市場化、多元化，資金來源渠道狹窄，貨幣補償缺乏資金支持。這樣，就產(chǎn)生采用土地來安置的模式。
2、90年代后期至2001年的安置辦法。
該時間段是在無招工安置條件和貨幣補償基礎(chǔ)的背景下，采用以按戶平6.85米*12米的門面土地安置在城市主干道（后期安置在非主干道）兩側(cè)的辦法，這是留地安置的雛形和簡單的商住門面式安置。失地農(nóng)民在安置街建好門面房后，門面可以自己用于經(jīng)商也可以用于出租解決生產(chǎn)生活，多余的住房也可以出售和出租來解決發(fā)展資金。這在當(dāng)時房屋征收范圍小、量不大的情況下，也是一種比較適合的模式。但隨著2001年始，我市中心城市建設(shè)掀起的高潮和中心城市規(guī)劃的修編，土地、房屋征收量大，安置人口多，且道路兩側(cè)低矮的“火柴盒”樣的安置房已不適合現(xiàn)代城市發(fā)展要求，統(tǒng)一進小區(qū)安置是當(dāng)時的首選安置辦法。
3、2001年至2012年的安置辦法。
為節(jié)約土地使用，提高土地利用價值，采用符合條件的失地農(nóng)民按人平1.7米*12米或戶平6.8米*12米安置在統(tǒng)一規(guī)劃的小區(qū)里，改分散為集中，按統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一層高、統(tǒng)一外墻裝修、統(tǒng)一施工的要求由失地農(nóng)民自行建房，一層為門面，二層以上為住房。這也是商住門面式安置，屬留地安置的初級階段，一層的門面同樣可以用于自己經(jīng)商或出租，二層以上多余房屋可以出租或出售。且近年來，我市根據(jù)相關(guān)政策再按每村民小組給予30米*12米的臨街門面用地，用以解決組集體生產(chǎn)生活。但在實際操作中，很多組集體生產(chǎn)生活用地在落實后被出售，失地農(nóng)民自建房的建設(shè)也很難按計劃實施和監(jiān)管到位，并存在的一系列弊端：①安置小區(qū)檔次低，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，環(huán)境差，容易產(chǎn)生二次拆遷；②安置小區(qū)內(nèi)居住人口結(jié)構(gòu)簡單，大多是低收入群體，房屋空置率高，大多數(shù)門面不能經(jīng)商使用，“有街無市”的情況突出，失地農(nóng)民的長期生活無保障；③土地浪費大，不能節(jié)約集約利用，安置戶的土地性質(zhì)屬于劃撥，不利于土地二級市場的流轉(zhuǎn)和交易，同時還增加了政府負擔(dān)；④自建安置房粗制濫造，施工隨意性大，超高超層超面積普遍，質(zhì)量、安全的隱患大。隨著人們對居住、生活環(huán)境和現(xiàn)代城市化日益增長的要求，優(yōu)化留地安置模式已勢在必行。在這種情況下，永政發(fā)（2012）11號《永州市國有土地上房屋征收與補償實施辦法（試行）》在2012年6月出臺，實施辦法提供了房屋征收補償可以選擇貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)置換的兩種模式。
（二）我市目前實行的安置辦法
目前我市中心城區(qū)土地、房屋征收安置是按照老項目老辦法、新項目新辦法的 模式實行，即老項目的安置是對符合條件的被征收人按人平1.7米*12米或戶平6.8米*12米安置在統(tǒng)一規(guī)劃的小區(qū)里，另外按組集體給予30米*12米的臨街門面用地；新項目的安置按永政發(fā)（2012）11號《永州市國有土地上房屋征收與補償實施辦法（試行）》采用貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)置換的辦法進行補償，集體土地參照國有土地的模式進行實施。
1、目前的安置工作的現(xiàn)狀
新辦法即按永政發(fā)（2012）11號《永州市國有土地上房屋征收與補償實施辦法（試行）》在集體土地的土地、房屋征收過程中受到很大阻力和抵制，待征收人絕大多數(shù)不愿按新辦法安置，正在實施的部分新項目也只能采用新舊結(jié)合的并不規(guī)范的辦法解決。
2、待征收人抵制新辦法的原因
我市失地農(nóng)民固有的思維方式是安置要“占天占地”，長達十多年的商住門面土地安置模式根深蒂固，短時間改變存在很大困難，他們看到的是隨著土地的升值、房價的飛漲，通過低成本、粗制濫造并超高超層超面積建成安置房后，出售多余房屋可以短時獲取較大利益。例如：一四口之家得到6.8米*12米的安置地后，自行建房的成本價在500元/平方米左右，通過違規(guī)超高超層超面積（規(guī)劃建5層，按違規(guī)建8層算，第一層面積82平方米，二層以上每層面積約98平方米）建房，花費的成本在38萬元左右，被征收人在舊房征收及附著物等各種補償后再少量借款就可以解決建房資金，建好后按1600元/平方米出售3層住房可得到資金47萬元，除了還款還有大量多余資金，此外還擁有4層住房和一層門面，除自住外還可以出租。而按貨幣補償，四口之家得到補償17萬/人*4人=68萬元后，沒有土地也沒有房屋，不愿按貨幣補償方式安置。
3、目前安置辦法存在的問題
（1）貨幣化補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較低。按照目前的計算辦法，貨幣補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是17萬/人（其中包括社保費5萬元），以四口一家計算，安置補償是68萬元，加上房屋征收及附著物補償大概20多萬元，除去社保費，一般一四口之家拿到手的總補償費在70多萬元左右。由于沒有宅基地再建房只能購買商品房，買房裝修后大多只剩10-20萬元，不利再進行生產(chǎn)、經(jīng)商，生活來源無保障。
（2）產(chǎn)權(quán)置換房屋建設(shè)滯后。由于沒有可置換的產(chǎn)權(quán)房屋，失地農(nóng)民的房屋被征收后只能購買商品房解決住房，而目前的商品房價很高，要支出失地補償?shù)拇蟛糠仲M用。
（三）土地房屋征收工作現(xiàn)狀
1、目前實行的工作辦法及存在的問題。
土地房屋征收工作目前是按永政辦發(fā)（2010）30號《關(guān)于永州市中心城區(qū)市管城建項目征地拆遷工作及經(jīng)費打捆包干的實施意見（試行）》實施，《意見》中規(guī)定征地、拆遷、安置、矛盾糾紛處理的責(zé)任單位為區(qū)一級政府，業(yè)主單位負責(zé)資金籌措和配合、協(xié)助區(qū)一級政府處理相關(guān)問題。自《意見》實施以來，土地、房屋征收進度較慢，存在以下幾個問題：
（1）區(qū)政府征地拆遷指揮部的人員是從區(qū)政府各部門抽調(diào)的，各自在原單位還有其他的工作要做，重心沒有轉(zhuǎn)移，沒有精力全力以赴、全天候的在施工現(xiàn)場協(xié)調(diào)大量復(fù)雜的矛盾糾紛；
（2）區(qū)各指揮部的工作人員大多沒有長期從事征地拆遷工作的實際經(jīng)驗，業(yè)務(wù)不精、不專，且抽調(diào)的人員因為工作關(guān)系經(jīng)常更換的現(xiàn)象較多；
（3）從各指揮部工作人員到部分區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)都具有“在幫城投做事”的思想概念，而不是為永州發(fā)展、為永州人民干事的理念，工作較消極、被動。按《意見》，區(qū)政府是征地、拆遷、安置、矛盾糾紛處理工作的責(zé)任主體，而在實際工作中，由于各指揮部工作的消極，較大一部分工作是業(yè)主單位完成的。
（4）區(qū)政府、職能部門、業(yè)主單位之間的協(xié)調(diào)機制不靈活、不聯(lián)動，存在互相推責(zé)的情況，阻工事件出現(xiàn)后難以在短時有效得以解決。
（5）在建安置小區(qū)在2013年交予區(qū)政府管理后，各項工作進度緩慢，未按工作計劃完成時間節(jié)點任務(wù)，造成安置工作嚴重滯后。
2、土地房屋征收過程中遇到的實際困難
(1)被征收人要求突破政策補償才允許征收土地房屋。例如在斷頭路富強路的征收工作中，待征收的桐木井村7組部分村民就要求違法建筑要按正常建筑給予補償再談?wù)鞯貑栴}；有的項目被征收人要求重復(fù)補償、提高標(biāo)準(zhǔn)才予以簽訂房屋征收協(xié)議；還有不符合安置條件的被征收人要求安置，得不到安置也不簽征收協(xié)議。反正，不答應(yīng)他們的條件，就不與你談?wù)魇諉栴}，鎖門外出、逃避，拒與工作人員見面的情況普遍。
（2）被征收村組要求重復(fù)給予安置地。老項目被征收土地的村組除按個人和組集體給予住房、生產(chǎn)生活門面后，還要求預(yù)留不高于被征收土地總面積的8%用于生產(chǎn)生活，否則，不準(zhǔn)使用土地。其實這是對湘政辦【2005】53號《關(guān)于切實做好被征地農(nóng)民生活保障的通知》的誤讀，我們認為湘政辦【2005】53號是建立非土地安置模式的情況下，為做好被征地農(nóng)民生活保障而下發(fā)的文件，而我市的老安置辦法已考慮個人住房、生產(chǎn)、生活情況，此外還增加了每組30米*12米的集體生產(chǎn)生活門面土地，故不能重復(fù)給予土地。
（3）被征收人不愿按新辦法安置。
新項目在按永政發(fā)（2012）11號《永州市國有土地上房屋征收與補償實施辦法（試行）》實施時，被征收人不愿按新辦法安置，不按土地安置模式安置他們就不談?wù)魇諉栴}。
（4）土地征用程序復(fù)雜
目前的土地征用在經(jīng)過村委會蓋章認可后，還需通過村民小組各家各戶的代表簽字、村民小組蓋章后才生效的辦法復(fù)雜，要花費巨大的人力、物力、財力，增加征地成本，這是影響土地征用工作的一個重要原因。
（5）體制過于僵化，不靈活。
在土地、房屋征收和附著物補償?shù)膶嶋H工作中，不可避免的會有如漏算的零星補償和增加補償項目的情況，如果在這種情況下，再按程序申報預(yù)算需要時間，會讓被征收人產(chǎn)生顧慮和不信任感，容易思想出現(xiàn)變化，情況出現(xiàn)反復(fù)，影響征收工作進度。
二、解決征收困難和優(yōu)化創(chuàng)新安置模式的工作設(shè)想
設(shè)想（一）：加強征收工作力度和改正工作措施
1、完善打捆包干工作制度
(1)區(qū)政府征地拆遷指揮部的人員要精干并相對固定，不再在原單位承擔(dān)實際性的工作任務(wù)；
(2)經(jīng)常性的組織指揮部的人員進行培訓(xùn)，掌握好政策、法律；
(3)市政府對區(qū)政府和區(qū)政府對各指揮部要制定土地房屋征收工作考核制度，并作為政績和升遷的重要指標(biāo)，制定詳細的考核辦法，分解到人；
(4)區(qū)政府、職能部門和項目業(yè)主健全聯(lián)動機制，跟進項目的進展和需要補償?shù)脑O(shè)施，提前處理好有關(guān)補償問題，并建立類似公安“110”式的快速反應(yīng)能力，做到哪里有阻工哪里就有人員在協(xié)調(diào)處理；
（5）區(qū)政府加強在建安置小區(qū)的工作力量，抓緊安置小區(qū)內(nèi)的土地、房屋征收和矛盾處理工作，加快建設(shè)進度，盡快將安置戶安置到位。
2、嚴格按政策落實相關(guān)補償工作
（1）做到政策范圍內(nèi)的補足到位，超過政策和國家法律范圍的，堅決不予補償，不給非法攫取不當(dāng)利益者以幻想。
（2）市政府政研室對湘政辦【2005】53號《關(guān)于切實做好被征地農(nóng)民生活保障的通知》中關(guān)于“8%預(yù)留地”做出解讀，避免群眾誤解。
（3）進一步完善永政發(fā)（2012）11號《永州市國有土地上房屋征收與補償實施辦法（試行）》，提高安置補償17萬/人的標(biāo)準(zhǔn)（或5萬元的社保費另外由征收單位承擔(dān)）。相比較土地安置模式，政府如按土地安置失地農(nóng)民，花費的成本是：①用于每戶（4人）的安置地平均在0.4畝左右（包括安置房間距、綠化、道路用地），每畝土地按出讓市場價200萬元/畝計算，政府損失80萬元；②用于每戶安置房超深基礎(chǔ)、場地平整和市政配套建設(shè)的費用在15萬元左右；③用于每戶水電設(shè)施安裝、開戶在2.5萬元左右；④安置地延遲交地（按3年計算），每戶發(fā)放的安置周轉(zhuǎn)金在1.5萬元左右。即政府要承擔(dān)每戶100萬元的安置成本，完全可以將此成本轉(zhuǎn)化成貨幣化補償給失地農(nóng)民，同時加快安置產(chǎn)權(quán)房屋的建設(shè)（也可由征收單位先購買部分產(chǎn)權(quán)房屋用于置換），制定對失地農(nóng)民的就業(yè)等各項優(yōu)惠措施，推進新安置模式的工作進程。
（4）市政府出臺土地征用的程序，改變土地征用需要通過村民小組的辦法，《國土法》闡述的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要是以村為單位，故集體土地的征用經(jīng)村委會和村代表蓋章認可后無須再要村民小組認可，村委會負責(zé)做好群眾的解釋和化解相關(guān)矛盾工作。
（5）對于零星的或者金額不大的增補項目，采取靈活措施，現(xiàn)場經(jīng)辦的區(qū)政府指揮部、業(yè)主單位工作人員和職能部門監(jiān)管人員共同核實后予以支付。
設(shè)想（二）：全面優(yōu)化創(chuàng)新留地安置模式
為加快我市中心城區(qū)建設(shè)進度、推進永州城市化進程，維護被征收土地農(nóng)民的合法利益，進一步合理、規(guī)范留地安置，使被征收集體土地的農(nóng)民具有穩(wěn)定和長遠的收益來源，參考兄弟市州像長沙走過的初級階段的留地安置、高級階段的留地安置到現(xiàn)在的基本上貨幣化的補償模式，結(jié)合我市實際的人文地理、生活習(xí)慣和失地農(nóng)民投資渠道狹窄的情況，采取優(yōu)化創(chuàng)新后的留地安置模式，做為貨幣安置的過渡：
1、留地原則
（1）以村民小組為單位，在征收完村民小組所有土地、房屋后，統(tǒng)一按總征用土地的8%返還給村民小組，用于村民小組集體經(jīng)濟發(fā)展和家庭、個人住房與生活安置。
（2）采取就近的原則留地，宜選在待征收房屋較集中處，以利推進房屋征收工作進度。留地安置和開發(fā)建設(shè)必須符合城市總體規(guī)劃。
（3）留地的規(guī)劃要上檔次，安置房改變單一的多層樓房方式，以高層樓房為主；改變商住門面式安置，以公寓式安置為主，實行住房和生活安置分離；綠化率、建筑密度、容積率和公共設(shè)施配套等設(shè)計要更具合理和人性化。
2、留地土地性質(zhì)
（1）政府在征用完村民小組所有土地后，原來村民小組的集體土地性質(zhì)已經(jīng)變?yōu)閲型恋亍?/FONT>
（2）政府按已變?yōu)閲型恋匦再|(zhì)的總征收面積的8%，通過返還，變?yōu)槌鲎屚恋亍?/FONT>
3、留地安置工作程序
（1）城建項目業(yè)主根據(jù)年度城建計劃，在上年的12月份前按照省土地批文，制定征地和留地安置計劃報市政府批準(zhǔn)。
（2）市政府批準(zhǔn)土地征用和留地計劃后，由市土地征收部門和冷水灘區(qū)政府下發(fā)征地通知，進村入戶征求征地意見，如60%以上的村民愿意全部土地被征用，則由市土地、房屋征收部門和冷水灘區(qū)政府實施土地、房屋征收工作，土地、房屋補償按市原有補償標(biāo)準(zhǔn)實施；如沒達到60%的村民愿意的情況下，則由城建項目業(yè)主、冷水灘區(qū)政府聯(lián)合請示市政府，暫緩該村民小組所屬土地上的項目建設(shè)。
（3）城建項目業(yè)主根據(jù)城市總體規(guī)劃上報留地安置的規(guī)劃選址審批，職能部門要采取特事特辦的原則，盡快予以審批，縮短留地的建設(shè)時間。
（4）冷水灘區(qū)政府、被征用土地所屬的街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府）、社區(qū)（村）成立留地安置建設(shè)指揮部，指導(dǎo)留地的安置和綜合開發(fā)建設(shè)。
（5）安置過渡期由城建項目業(yè)主負責(zé)籌措安置過渡費和基本生活費（暫定兩年）。
（6）留地安置指揮部負責(zé)指導(dǎo)安置、集體經(jīng)濟初期利益分配和建立村民小組集體經(jīng)濟實體（股份公司）。
4、留地的開發(fā)建設(shè)方式
以土地入股的方式與具備房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)或通過其它市場化運作方式綜合開發(fā)留地建設(shè)，集體組織經(jīng)濟按公司股份制模式分配到戶到人。工程建設(shè)的各環(huán)節(jié)按有關(guān)法律法規(guī)和基本建設(shè)程序納入職能部門監(jiān)管范圍。
5、留地分紅分配原則
（1）村民小組集體組織經(jīng)濟資產(chǎn)（公司股份）按征收土地時間節(jié)點享受責(zé)任山田分配的人口平均分配，獨生子女等情況給予一定比例的增加份額。
（2）留地安置房分配按征收房屋面積乘以一定系數(shù)通過抽簽分配到戶，征收房屋時選擇貨幣補償方式的按安置房工程造價成本回購安置房；選擇產(chǎn)權(quán)置換方式的直接予以置換，與舊房面積差額（超出或減少的面積）在一定范圍內(nèi)按安置房工程造價成本計算，超過一定范圍的按市場價購買。孤寡老人、特困家庭等特殊情況給與一定照顧和優(yōu)惠。
6、保障措施
（1）市、區(qū)兩級政府將片區(qū)的項目建設(shè)納入街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府）、社區(qū)（村）黨政領(lǐng)導(dǎo)的考核范疇，以項目開工率和征地比例作為主要考核指標(biāo)。
（2）紀檢部門、檢察機關(guān)加強對安置分配和工程建設(shè)的督查和犯罪預(yù)防，安置房和村民小組集體經(jīng)濟股份分配均張榜公布，做到公開、公平、公正，嚴把安置對象審批關(guān)。
（3）區(qū)政府、街道辦事處（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府）、社區(qū)（村）加強對失地農(nóng)民的技能培訓(xùn)和文化教育，促進失地農(nóng)民就業(yè)，進一步完善生活保障和各種保險制度，并把已征土地的屬于再就業(yè)、養(yǎng)老保險費（1.32萬元/畝）設(shè)立專戶管理，專戶支出。
（4）加強宣傳和學(xué)習(xí)。市政府、區(qū)政府、城建項目業(yè)主組織部分村組干部和村民代表去留地綜合開發(fā)成功的典型地區(qū)學(xué)習(xí)，摒棄小農(nóng)思想，徹底實現(xiàn)農(nóng)民身份向市民身份、向商人身份的轉(zhuǎn)變，切實享受城市化建設(shè)給失地農(nóng)民帶來的穩(wěn)定的、長遠的實惠。
